[논평] 재정개혁특위의 빈약한 부동산 보유세 개혁방안

공정시장가액비율과 실거래가 반영률은 시급히 정상화하고,

토지에 대한 종합부동산세 대폭 강화해야

6월 22일 대통령 직속 정책기획위원회 산하 재정개혁특별위원회(이하 “재정개혁특위”)가 ‘바람직한 부동산세제 개혁방안’에 대한 토론회를 개최하고 부동산 보유세 증세방안을 제시했다. 재정개혁특위는 부동산 보유세 중 재산세는 그대로 두고 종합부동산세만 증세하는 것으로 방향을 잡았는데, 종합부동산세는 공정시장가액비율과 세율을 상향조정하는 4가지 대안을 제시했다.

이번 증세대안의 문제점은 우선 그 규모가 너무 작다는 데 있다. 이번에 제시된 방안별 증세규모는 최소 1,949억원에서 최대 1조 2,952억원으로 제시되었다. 2016년 부동산 보유세 총액이 14조원을 넘는다는 것을 감안하면 이번 개혁방안 중 가장 강력한 방안이 적용되어도 증가율이 10%에도 미치지 못한다는 의미이다. 2015년 담배세율 인상으로 인해 담배세가 1년 만에 50%가 증가한 것과 비교하면, 10%라는 비율은 너무나 낮은 목표치라고 할 수 있다.

보유세 납세자는 재산세, 지역자원시설세, 지방교육세, 종합부동산세, 농어촌특별세를 별도로 구분하는 것이 아니라, 총액을 기준으로 보유세 부담을 판단한다. 따라서, 정책의 목표도 총 보유세를 기준으로 적절한 목표를 설정해야 한다. 종합부동산세만을 기준으로 하면, 1.3조원 정도의 증세가 큰 것으로 보일 수도 있지만, 14조원이 넘는 전체 보유세를 기준으로 하면, 1.3조원의 증세규모는 턱없이 작다고 할 수 있다.

증세규모를 늘리기 위해서는 공정시장가액비율과 실거래가 반영률의 정상화가 시급하다. 공정시장가액비율을 단계적으로 상향조정하려고 했던 것은 납세자들이 적응할 시간을 주기 위해서였다. 그런데 참여정부 당시 설정한 스케쥴에 따르면 이미 100%가 적용되어야 했다. 충분한 적응시간이 주어졌으나, 이명박 정부가 중간에 인위적으로 공정시장가액비율을 묶어버리는 바람에 비정상적인 상황이 유지되고 있는 것이다. 공정시장가액비율은 최대한 빠른 시간 내에 100%에 도달하도록 목표를 잡을 필요가 있다. 특히, 종합부동산세의 공정시장가액비율만 정상화 것이 아니라 재산세의 공정시장가액비율도 정상화되도록 정책의 목표를 잡을 필요가 있다.

실거래가 반영률(시세 대비 공시지가의 비율)은 지역별, 과세대상별, 규모별 균형을 맞추는 작업이 시급하다. 아파트에 비하여 고가 단독주택이나 고가 건축물의 실거래가 반영률이 낮다는 것은 이제 상식에 속한다. 또한, 강남지역의 실거래가 반영률이 상대적으로 낮다는 지적도 이어져왔다. 실거래가 반영률의 균형을 회복하면서 공시지가가 시세의 80~90% 수준까지 도달하도록 지속적으로 인상시킬 필요가 있다.

종합부동산세의 개편방안과 관련해서는 주택보다 토지 중심으로 종합부동산세 강화가 필요하다. 매번 종합부동산세 강화 논의가 시작되면 주택에 대한 종합부동산세만 집중 논의되고, 그러한 과정에서 종합부동산세 강화 노력이 수포로 돌아가는 경향이 있었다. 그런데, 전체 종합부동산세 중 주택 관련 종합부동세는 20% 수준에 그친다. 비중이 낮아 증세규모도 크지 않은 주택 관련 종합부동산세에 매몰되어 논의가 진전되지 못하는 것보다는 80% 달하는 토지 관련 종합부동산세에 집중하는 편이 훨씬 바람직하다. 실제 주택 관련 종합부동산세는 방안1(공정시장가액비율만 조정)과 방안3(공정시장가액비율과 세율 모두 조정)의 차이가 572억원 수준에 그쳤다.

토지 관련 종합부동산세는 종합합산토지에 대한 종합부동산세와 별도합산토지에 대한 종합부동산세로 구분된다. 이 중 종합합산토지라는 것은 분리과세 또는 별도합산으로 분류되지 않은 토지로서, 실제 이용이 되지 않는 나대지 등이 대표적으로 종합합산토지에 해당한다. 토지를 제대로 이용할 계획이나 의도도 없으면서 보유만 하고 있는 토지이므로, 토지에 대한 과세를 강화하면 우선적으로 강화해야 할 부분이 종합합산토지에 대한 종합부동산세이다.

현재 종합합산토지에 대한 시가 대비 실효세율은 0.5% 수준에 그치고 있다. 이렇게 낮은 이유는 참여정부 당시 1.0%~4.0%였던 종합합산토지에 대한 종합부동산세율을 이명박 정부가 0.75%~2.0%로 대폭 낮추었기 때문이다. 재정개혁특위가 제시한 가장 강력한 방안인 제3안에서도 이 비율은 1.0%~3.0%까지만 조정하는 것으로 되어 있는데, 참여정부 수준으로 되돌려서, 이용하지 않을 토지 보유에 대한 인센티브를 줄여야 한다.

별도합산토지는 기본적으로 건축물의 부속토지이다. 건축물에 실제 쓰이고 있는 토지에 대한 과세를 강화하는 것은 반발이 있을 수 있으므로, 실제 활용되지 않는 부분에 초점을 맞출 필요가 있다. 현행 지방세법상 건축물 부속토지로 인정되는 기준은 바닥면적에 3~7배(용도지역별 적용비율) 곱하도록 되어 있는데, 이 비율이 필요이상으로 높다는 문제가 있다. 용도지역별 적용비율을 현실적으로 수준으로 축소할 필요가 있으며, 이런 조치를 통해 자연스럽게 종합합산토지가 증가하여 증세규모가 증가하는 효과가 발생하게 된다.

토지에 대한 종합부동산세를 대폭 강화하면서 나머지 사항은 제도의 성공적인 안착을 위해 미세조정만 할 필요가 있다. 주택에 대한 종합부동산세율은 실제 증세효과는 별로 없으면서 이에 대한 소모적인 논란만 발생하는 측면이 있으므로 그대로 두는 것도 대안이 될 수 있다. 이미 시장에서 ‘똘똘한 1채’ 중심으로 자산보유 조정이 이루어지고 있는 점을 감안하면, 1주택자와 다주택자를 구분하는 세부방안을 만드는 것도 그리 바람직하지 못하다. 종합부동산세의 고령자세액공제와 장기보유자세액공제나 다주택자 양도세 중과 등으로 이미 1주택자가 혜택을 보고 있으므로 종합부동산세율 마저 복잡하게 만들 필요는 없다. 현재 소득이 없으면서 자산만 보유한 노령층을 위한 종합부동산세 과세이연 제도 등은 미세조정 차원에서 필요한 것으로 보인다.

부동산 보유세의 대폭 강화가 이루어진다면, 거래세의 일부 조정은 필요할 것으로 보인다. 특히, 주택에 대한 취득세율은 전용면적과 주택거래가격에 따라 1.1%에서 3.5%가 적용되는 복잡한 구조로 되어 있다. 더구나, 적용조건이 해당되지 않으면 단계별로 누진과세되는 것이 아니라 높은 비율로 일괄과세되는 불합리한 점도 있다. 주택에 대한 거래세율 일부 인하 또는 단계별 누진과세로 전환 등의 조정은 할 필요가 있다.

이번 부동산 보유세 개혁방안은 대통령 직속 재정개혁특위의 첫 번째 결과물 치고는 너무 빈약하다. 문재인 정부가 증세에 대해 아직까지도 소극적이라는 비판에서 자유로울 수 없는 결과물이라고 할 수 있다. 복지국가를 위한 재정기반을 구축하는 차원에서 부동산 보유세는 강화되어야 한다. 최종방안에서는 공정시장가액비율과 실거래가 반영률을 시급히 정상화하고, 토지에 대한 종합부동산세를 대폭 강화하는 방향으로 대안이 마련되기를 기대한다. <끝>

2018년 6월 26일

내가만드는복지국가

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