[내만복 칼럼] 왜 한국의 노인은 가난한가?

노인 빈곤에 관한 7가지 질문

남재욱 내가만드는복지국가 정책팀장

공무원 연금 개혁을 위한 실무 기구 합의문이 '공적 연금 강화'를 명기하면서 국민 연금을 둘러싼 논란이 뜨겁다. 한국의 심각한 노인 빈곤 문제를 고려할 때 환영할 일이다. 하지만 국민 연금과 기초 연금 중 어느 쪽에 초점을 맞출지, 소득 대체율 인상에 따른 부담 증가는 어떻게 해야 하는지, 기금 소진 문제는 어떻게 되는지 등 공적 연금을 둘러싼 문제는 복잡하다. 이 글에서는 이처럼 복잡한 공적 연금에 관한 쟁점들을 7가지 질문을 통해 살펴보고자 한다.

첫 번째 질문 : 한국의 노인은 왜 가난할까?

한국의 노인은 가난하다. 지난 21일 경제협력개발기구(OECD)가 발표한 보고서에 따르면, 한국의 65세 이상 노인의 상대 빈곤율은 49.6%로 OECD 평균 12.6%보다 압도적으로 높은 1위다. 가처분 소득이 최저 생계비 미만인 절대 빈곤율도 전체 인구가 9.1%인 반면, 노인 인구는 34.8%에 이른다(2012년 기준). 한국 노인의 둘 중 한 사람은 가난하다. 

노인이 가난한 이유는 소득이 없기 때문이다. 노인이 되면 경제 활동을 종료하거나, 노동 시장에 머물더라도 저임금 일자리에 종사하는 경우가 많다. 주된 소득의 상실 또는 감소가 일어난다. 이는 다른 OECD 국가도 마찬가지다. 그럼에도 한국의 상황이 유독 심각한 것은 빈약한 공적 연금 제도 때문이다. 많은 선진국에서는 전체 인구 빈곤율과 노인 빈곤율이 별 차이가 없거나 오히려 노인 빈곤율이 낮은데, 이는 잘 발전된 공적 연금 제도 덕택이다. 

한국은 상황이 다르다. 국민 연금은 1988년에 도입되었지만, 전 국민 연금이 된 것은 1999년으로 16년밖에 되지 않았다. 아직 미성숙한 제도다. 국민 연금은 가입 후 충분한 기간이 지나야 급여를 받을 수 있기에, 제도의 미성숙은 곧 부족한 소득 보장을 의미한다. 최소 10년을 가입해야 급여 수급 자격을 얻기에 충분한 가입 기회가 없었던 현재의 노인 대부분이 수급자가 아니다. 

2013년 65세 이상 노인 중 국민 연금 수급자는 32%이며, 공무원 연금 등 특수 직역 연금 수급자를 포함해도 36%에 불과하다. 전체 노인의 64%는 기초 연금 외에 아무런 소득 보장이 없다. 기초 연금 급여가 최대 20만 원에 불과함을 고려한다면, 한국의 노인 빈곤은 당연한 일이다. 

ⓒ프레시안(김윤나영)

두 번째 질문 : 국민 연금 소득 대체율 인상은 현재의 노인 빈곤을 해결할 수 있을까?

이번 합의안이 제시한 공적 연금 강화의 핵심은 국민 연금의 소득 대체율을 기존의 40%에서 50%로 높이는 것이다. 종전에는 평균적인 소득을 가진 가입자가 40년 가입하면 은퇴 전 임금의 40%를 받을 수 있었는데, 이를 50%로 올리는 것이다. 1.25배 인상이다. 현재 가입자들의 실질 소득 대체율은 평균 23%이므로, 여기에 소득 대체율 인상을 반영하면 29%가 된다. 미성숙한 연금 제도로 인한 낮은 급여가 문제라고 했으니, 소득 대체율 상향조정은 긍정적으로 평가할 수 있다. 

그러나 이는 현재 노인의 빈곤 대응과는 아무런 관계가 없다. 현재 빈곤한 노인의 대부분은 국민 연금 수급자가 아니므로 소득 대체율 변화에 영향을 받지 않는다. 또한 급여의 조정은 대개 소급 적용하지 않기에, 국민 연금 수급자 노인에게도 무의미한 이야기다. 현재의 노인 빈곤 문제를 해결하기 위해서는 별도의 대책이 필요하다. 

세 번째 질문 : 노인 빈곤에 대한 최선의 공적 연금 대안은 무엇인가?

일정 기간 이상의 기여를 조건으로 하는 국민 연금이 현재 노인의 빈곤 대책이 될 수 없다면, 대안은 조세를 기반으로 하는 보편적 급여나 자산 조사 급여가 될 수밖에 없다. 한국에는 전자에 해당하는 (준)보편적 제도인 기초 연금이 있고, 후자에 해당하는 국민 기초 생활 보장 제도가 있다. 기초 생활 보장 제도는 우리 사회 최후의 안전망으로 매우 중요하지만, 보편적 제도가 아니고 노인만을 위한 제도도 아니기에 여기에서는 기초 연금에 주목해야 한다. 

기초 연금은 2007년 국민 연금의 소득 대체율을 낮추는 연금 개혁과 함께 국민 연금 A값(전체 가입자의 평균 소득)의 5%를 지급하는 제도로 도입되었다. 국민 연금의 낮아진 급여를 보완하고, 국민 연금 가입 기회가 없어 빈곤의 사각지대에 놓인 노인을 지원하는 것이 목적이었다. 비록 자산 조사를 거쳐 상위 30%를 제외하기에 완전히 보편적이지 못하다는 점, 급여 수준이 너무 낮다는 점에서 비판을 받았지만, 국민 연금 사각지대에 있는 사람들에 대한 지원이라는 점에서는 중요한 의의가 있었다. 지난 대선에서 박근혜 후보가 '모든 노인에게 기초 연금 두 배 인상'이라는 공약을 내걸어 노인 빈곤 문제에 대한 상당한 진전이 있을 것으로 기대되었다. 

그러나 당선 후 나온 기초 연금 정책은 공약과 달랐다. 급여를 두 배(20만 원)로 올리긴 했지만, 종전에 A값의 일정률로 하던 급여를 물가에 연동시켜 장기적으로 급여는 낮아지게 되었다. 당장 2015년 급여 인상률은 1.3%로 이전 기준인 국민 연금 가입자 평균 소득 인상률(3.2%)의 절반에도 못 미친다. 급여액은 국민 연금 가입 기간과도 연동되어, 저임금에도 불구하고 장기간 국민 연금을 가입한 이들에게 상대적으로 불리하다. 뿐만 아니라 가장 가난한 노인인 기초 생활 보장 수급자의 경우는 기초 연금이 소득 인정액에 포함되어 사실상 '줬다 빼는 기초 연금'이다. 또 모든 노인에 대한 지급은 정부가 공식적으로 포기하여 소득 하위 70% 지급이 유지되고 있다. 

▲ 정부가 소득 대신 물가에 기초 연금 인상액을 연동시키면서 실질 급여액이 줄어들었다. ⓒ내가 만드는 복지국가

현재 노인의 문제를 보편적으로 해결할 수 있는 사실상 유일한 제도는 기초 연금이다. 당연히 노인 빈곤 문제 해결의 최우선 과제는 기초 연금 강화다. 이를 위해서는 급여의 물가 연동 방식을 A값에 대한 연동으로 복원하여, 평균적인 생활 수준 변화에 맞추어 급여가 조정되도록 해야 한다. 국민 기초 생활 수급 노인도 기초 연금 급여를 받을 수 있도록 해야 하며, 국민 연금 가입 기간과의 연동은 재고해야 한다. 급여 수준도 노인 빈곤 문제를 상당 부분 해결할 수 있는 수준으로 단계적 상향이 필요하다. 이를 통해 기초 연금을 빈곤한 노인의 생활을 실질적으로 지원할 수 있는 제도가 되도록 해야 한다. 

네 번째 질문 : 국민 연금 사각지대, 어떻게 대응해야 하는가? 

가장 시급한 과제인 현재 노인의 빈곤 문제 해결 방안은 기초 연금이지만, 국민 연금도 강화돼야 한다. 현재 노인들의 대부분이 국민 연금 수급권이 없는 가장 큰 원인은 제도 미성숙에 있지만, 상대적으로 제도가 성숙하고 있는 현재에도 사각지대 문제는 만만치 않다. 

2013년 말 기준으로 성인 인구 약 3300만 명 중 잠재적 사각지대에 있는 이들이 1656만 명으로 절반이 넘고, 경제 활동 인구만 놓고 봐도 2263만 명 중 38%인 622만 명이 국민 연금 보험료를 내지 못하고 있다. 생애 기간 동안의 누적 기여를 기준으로 하는 국민 연금의 특성상 연금 수급의 사각지대로 단정할 수는 없지만, 잠재적 사각지대로 볼 수는 있다. 

▲ 공적 연금 가입 실태 (2013년 12월 말 기준). 출처 : 국민 연금 연구원, <2013 국민 연금 생생통계>

사각지대의 핵심 원인은 고용 불안정에 있다. 실직이나 자영업 폐업과 같이 경제 활동 중단으로 인한 납부 예외,소득이 낮아 보험료 부담을 느낀 가입자의 기여 회피 또는 장기 체납이 사각지대로 이어지고 있다. 우리나라 노동 시장 상황을 감안하면, 제도의 사각지대를 해소하는 것은 소득 대체율의 적정성을 확보하는 것보다 더 시급하다. 후자는 어쨌든 연금을 받는 이들의 문제이지만, 전자는 아예 수급하지 못하는 이들의 문제다.

다행히 이는 공적 연금 실무 기구 합의안에서도 다루어진 바 있다. 국민 연금 크레디트 활성화와 저소득 계층에 대한 사회 보험료 지원이 그것이다. 연금 크레디트는 출산, 군 복무, 실업 등 특수한 사유로 인해 연금에 가입하지 못한 기간을 연금 가입 기간으로 인정하는 것이다. 고용 불안정으로 인해 가입 기간을 채우지 못하는 문제를 완화시킬 수 있다. 또한 저소득층에 대한 사회 보험료 지원은 보험료 부담을 낮춤으로써 기여 회피를 감소시킬 수 있다. 

사각지대 문제 완화를 위해서는 국민 연금의 수급권 확보를 위한 가입 기간 요건의 완화도 필요하다. 현재는 최소한 10년간 기여를 해야 국민 연금을 받을 수 있으며, 20년을 넘지 못할 경우는 일정 비율로 급여를 삭감한 감액 노령 연금을 지급한다. 기여 기간이 20년을 넘어야 완전 노령 연금을 수급할 수 있다. 이는 현재 노동 시장의 불안정성을 고려할 때 상당한 사각지대를 내포할 수밖에 없다. 근본적으로는 고용 안정성을 회복해야 하지만, 이와 별도로 10년 연금 수급 조건을 완화해야 한다. 

다섯 번째 질문 : 국민 연금 급여 인상, 지금 필요한 방식은? 

여야 간 공적 연금 실무 기구 합의문은 국민 연금 소득 대체율 인상을 전면에 내세웠다. 기초 연금 강화와 국민 연금 사각지대 축소 방안이 우선순위라고 해도, 연금 급여의 적정성 확보는 중요한 과제다. 그러나 최선의 방안이 평균적인 소득 대체율 인상인지는 생각해볼 여지가 있다. 

국민 연금 소득 대체율을 40%에서 50%로 올리는 것은 평균 소득 수준의 40년 가입자 기준이다. 모든 가입자의 소득 대체율을 1.25배로 올리는 것이다. 그런데 국민 연금 소득 대체율은 가입 기간과 소득 수준에 따라 다르며, 소득이 낮고 가입 기간이 길수록 높다. 일부 저소득 가입자는 산식에 따른 소득 대체율이 100%를 넘을 수도 있는데, 이 경우 100%까지만 지급하도록 규정되어 있다. 따라서 일괄적으로 소득 대체율을 1.25배로 높이는 것은 기존 소득 대체율이 80%를 초과하는 가입자에게 상대적으로 불리하다. 1.25배를 적용할 경우 100%를 넘게 되어 감액된다. 비록 이에 해당하는 가입자의 수가 많지는 않겠지만, 일괄적인 소득 대체율 인상이 최선의 방안인지 재고해봐야 할 이유 중 하나다. 

국민 연금이 낮은 급여액으로 인해 '용돈 연금'이라는 비판을 받고 있지만, 이는 제도의 역사가 짧다는 것의 영향이 크다. 2013년 기준 수급자 중 가입 기간이 20년을 넘어 완전 노령 연금을 받는 노인은 4.4%에 불과하다. 대부분의 가입자는 국민 연금 도입 초기 고연령이었던 세대에 지급되는 특례 노령 연금을 수급하거나(55.7%), 가입 기간이 20년에 미달하여 감액된 연금을 수급한다(25.3%). 2015년 2월 기준으로 전체 수급자의 59%가 30만 원 미만의 낮은 급여를 받고 있는데, 이들 중 20년 이상 가입자는 38명에 불과다. 17%는 10~20년 가입자, 76%는 특례 노령 연금 수급자다. 국민 연금의 낮은 급여는 평균적인 급여 수준보다도 이와 같은 소액 수급자의 비중이 높은 데 기인한다. 

시간이 지남에 따라 특례 가입자는 감소하겠지만, 우리 노동 시장 상황을 고려할 때 가입 기간 20년을 채우지 못하는 경우는 향후에도 계속될 것이다. 이에 대한 대안은 연금액의 최저 하한선을 설정하여 보장하는 것이다. 이를 통해 수급권을 획득했으나 급여 수준은 낮은 가입자의 최저 생활을 보장하면서 평균적인 소득 대체율도 높일 수 있다. 

여섯 번째 질문 : 국민 연금 기금 소진 전망이 우리에게 주는 메시지는? 

국민 연금과 관련한 또 다른 이슈는 기금 소진에 관한 것이다. 연금 소득 대체율 논의 과정에서 정부는 2060년 소진 예정인 기금 문제를 거론하며, '기금 고갈', '보험료 폭탄' 등 원색적인 용어를 사용해 가입자들의 불안감을 자극했다. 그렇지 않아도 기금이 소진될 국민 연금 제도에서 소득 대체율 인상은 심각한 문제를 가져온다는 것이다. 

국민 연금은 애초 부분 적립 방식으로 출발했다. 따라서 기금은 별도의 조정이 없을 경우 2060년에 소진될 전망이다. 물론 기금이 소진된다고 해서 연금이 지급되지 않는 것은 아니다. 그 시점에 걷은 보험료로 급여를 바로 지급할 수 있다. 이렇게 기금을 적립하지 않는 재정 방식을 부과 방식이라 하는데, 선진국의 공적 연금은 대부분 부과 방식에 가깝다. 

그렇다고 기금 소진이 전혀 문제없다는 말도 옳지는 않다. 현재 국민 연금은 가입 시점이나 소득 수준과 관계없이 모든 가입자가 납부한 보험료보다 많은 연금을 받도록 설계돼 있다. 당장은 보험료를 납부하는 수급자 비중이 높지 않아 기금이 축적되고 있지만, 고령화의 진행에 따라 2044년부터는 기금이 감소된다. 국민 연금 급여는 일부는 현재 보험료를 납부하는 세대가, 일부는 미래세대가 부담하고 있는 것이다. 이른바 '세대 간 재분배'다. 

문제는 보험료에 대한 조정 없이 기금 소진 시까지 간 후에 부과 방식으로 전환할 경우 급격한 보험료 인상이 이루어진다는 것이다. 기존의 40% 소득 대체율을 유지할 경우에도 부과 방식 전환 시점인 2060년 보험료는 9%에서 21%로 급격이 인상될 것으로 추산된다. 기존의 적립금과 새로운 보험료로 분담하던 연금 급여를 보험료 부담만으로 전환하므로 부담이 늘어나는 것은 당연하다. 비록 기금 소진을 이유로 엄청난 재앙이 올 것처럼 이야기하는 것은 과도하지만, 그렇다고 별다른 조정이 필요 없는 것처럼 이야기하는 것은 무책임하다. 현세대의 부담을 단계적으로 올림으로써 기금 소진을 늦추고 후세대의 부담을 덜 필요가 있다.

ⓒ연합뉴스

일곱 번째 질문 : 보험료, 어떤 방식으로 올릴까? 

현세대의 부담을 올리는 가장 쉬운 방법은 보험료율을 일괄 인상하는 것이다. 복지부에 따르면 현행 40% 급여율 체계에서도 기금 소진 시점을 2083년으로 늦추기 위해서는 9%의 보험료를 13% 정도로 상향 조정해야 한다. 만약 연금 급여를 인상할 경우 조금 더 커질 것이다. 그러나 당장 보험료율을 일괄 인상할 경우 사각지대 문제가 악화될 위험이 있다. 사용자와 저임금 노동자 모두의 기여 회피 유인이 커진다. 따라서 현 세대의 부담을 증가시키기 위한 별도의 방안이 필요하다. 

여기서 주목할 부분이 국민 연금의 부과 대상 소득 기준이다. 현재 국민 연금은 월 소득 408만 원 까지만 보험료를 부과한다. 따라서 월 소득이 408만 원인 사람의 보험료율은 9%지만, 816만 원인 사람의 보험료율은 4.5%이다. 이렇게 실질 소득이 부과 대상 소득 상한선보다 높은 가입자가 전체의 14%에 이른다.

물론 낮은 보험료율은 낮은 연금액으로 이어지므로 보험료의 부과 소득 상한을 높이면 대상자의 연금도 증가한다. 국민 연금의 수익비는 모든 계층에서 1을 넘기에 고소득자에게 유리해지는 것이며, 보험 재정에도 부정적이다. 하지만 부과 대상 소득을 상향 조정하면서 동시에 연금 급여액의 상한을 적용하면 상황이 달라진다. 고소득층의 연금 기여는 증가하지만 급여는 증가하지 않아 소득 재분배가 강화되며, 보험 재정이나 기금 소진 문제에 긍정적으로 대응할 수 있다. 현재의 급여 상한을 그대로 두고 부과 대상 소득 상한을 800만 원으로 올리면 약 2%포인트, 1200만 원으로 올리면 약 3%포인트의 보험료를 높이는 것과 같다는 연구도 있다. 이는 이미 선진국의 연금 제도에 도입되어 있는 방법으로, 세대 내 소득 재분배를 강화함과 동시에 미래 세대의 부담을 덜 수 있다. 

공적 연금 강화, 우선순위가 중요하다 

지금까지 7가지 질문을 통해 노인 빈곤과 공적 연금에 관한 쟁점들을 살펴보았다. 요약하면 이렇다. 현재 한국의 노후 소득 보장 체계가 가지고 있는 문제는 복잡하지만, 시급성에는 분명한 우선순위가 있다.

이미 실현된 노인 빈곤 문제를 해결하는 것이 가장 시급하며, 그 다음은 잠재적 노인 빈곤 문제인 연금 제도의 사각지대를 해결해야 한다. 이후에 사각지대는 아니라도 충분치 못한 급여로 인한 빈곤 위험을 감소시켜야 하며, 장기적으로는 제도의 지속 가능성을 높이고 미래세대의 부담을 해소해야 한다.

문제에 우선순위가 있다면 해결 방안도 그 순위에 따라 이루어져야 한다. 현재 노인 빈곤 문제의 해결을 위한 기초 연금 강화가 가장 중요하다. 국민 연금은 가입의 사각지대를 없애기 위한 정책을 우선으로 하고, 급여 수준 제고는 현재 연금 수급액이 낮은 계층을 우선 고려해야 한다. 제도의 지속 가능성을 높이기 위한 부담 증가는 사각지대 문제를 심화시키지 않도록 고소득층이 좀 더 부담하는 방식을 우선 추진해야 한다.