[내만복 칼럼] 서울시 참여예산제, '쿼바디스'?

참여예산제, 자치구 정액 분배에 반대한다

김상철 서울시참여예산지원협의회 회원

지난 5월 서울시는 서울시와 자치구 간의 행정 분권을 강화하기 위하여 '소(小) 지방 분권'을 시행한다고 밝혔다. 이를 위해 협의 기구를 정례화해 점검함으로써 실효성을 높인다는 방안이다.

여기에는 '조정교부금 교부율 인상과 특별교부금 현실화, 시비 보조 사업 보조율 인상, 자치구 세원 확충, 사무 위임 확대, 조직권 이양, 자치구 인센티브 사업 개선, 주민 직접 참여 제도 강화'와 같은 안들이 포함되어 있다.

서울시의 이런 시도는 그간 중앙 정부에 의한 분권화가 실질적인 재정 분권 없이 사무만 이양함에 따라, 사실상 지방 정부에 대한 부담 떠넘기기에 불과했던 것에 비춰 보면 상당히 의미 있는 시도라 할 만하다. 그리고 오는 16일 서울시와 자치구청장 간의 재정 분권을 위한 협의가 진행될 예정이다. 여기서는 교부금 문제나 보조 사업의 매칭 사업비와 같은 전통적인 재정 보조 제도뿐만 아니라 참여예산제도 중요한 의제로 들어가 있다.

현재 4년 차에 접어든 서울시 참여예산제는 매년 새로운 쟁점을 만들어 내고 그에 맞춰 제도를 바꿔왔다. 통상 제도는 도입되면 초기의 시행착오를 거치면서 안정화의 단계에 접어든다. 이른바 경로 의존성인데, 기본적으로 제도의 속성 자체가 넓은 의미에서 의사소통의 방식을 규정하는 데 있다고 볼 때, 안정화는 곧 제도의 견고함을 의미한다고 볼 수도 있다.

사실 우리나라에서 도입되는 제도들은 대부분 수년의 시행착오기를 거치면 점차 딱딱해져서 큰 문제가 발생하지 않는 한, 제한적인 변경 이외 새로운 과정의 추가나 배제와 같이 구조적 변화를 수용할 수 있는 탄력성을 잃는 것이 일반적이다. 하지만 이런 경향성이 모든 제도에 적절한 것은 아니다. 특히 특정한 사업의 내용에서 가변적 요인이 많고 오히려 제도의 취지 자체가 역동성을 요구할 때는 견고함보다 탄력성이 중요할 수 있다. 그런 면에서 보자면, 서울시 참여예산제는 용케도 제도의 경직을 버텨내고 지속적인 변화를 만들어내 온 편이다.

서울시라는 요인이 장점도 되고 단점이 되다

제도적으로 보면 넓은 공모위원의 비율, 남녀동수 위원장단의 구성, 넓은 참여예산의 범위, 실질적인 권한을 가진 지원협의회의 존재, 회의 공개 등 투명성 규정 등은 상대적으로 서울시 참여예산제도가 타 사례에 비해 가지고 있는 특징이다.

하지만 여기서는 이와 같은 제도가 정착하는데 필수적이었던 환경적 요인에 주목하고자 한다. 서울시 참여예산제도가 가지는 가장 큰 장점은, 상대적으로 우월한 재정 여건에 따라 타 지방 정부에 비해 참여 예산 사업의 효능감이 높다는 점이다. 실제 제도 자체가 얼마나 잘 설계되었는가의 문제를 차치하고 결정의 효능감을 주는 가장 중요한 기제는 '분배 가능한 자원의 규모'일 수밖에 없다. 그런 점에서 연간 500억 원에 달하는 서울시 참여 예산 사업비는 비교적 늦게 시작한 서울시 참여예산제도를 실질화하는 데 중요한 요인이었다.

다음으로 다른 지역하고 다르게 다양한 참여예산위원 풀이 존재한다는 점이다. 서울이라는 특수성을 빼곤 설명할 수 없는 이 특징은, 현재 각 분과위 위원장단의 현업을 확인해도 쉽게 알 수 있다. 대부분이 관련 민간 단체나 혹은 사업체를 운영하거나 했던 경험을 가지고 있다. 이렇게 풍부한 참여예산위원의 풀은 여타 지역에서 불거진 전문성 논란을 다소나마 보완할 수 있는 중요한 특징이다. 통상 참여 제도에서 실질적인 효과는 참여의 규모가 아니라 참여 주체의 다양성에서 결정된다. 즉, 균질한 계층 혹은 직업군이 모인 1000명보다는 다양한 계층과 직업군이 모인 100명이 더 중요하다는 말이다. 그런 점에서 서울시이라는 대도시가 가지고 있는 다양성은 그 자체로 서울시 참여예산제도를 풍성하게 만드는 중요한 요인이다.

마지막으로 서울시 행정부의 강한 드라이브를 들 수 있다. 시장의 의지도 그렇지만 무엇보다 담당 부서의 의지가 주효했다. 이를 기타 민간위원회와 같이 행정국 소관 위원회로 남겨두었다면 어땠을까. 그런 면에서 서울시의 예산총괄부서가 참여예산제를 담당하고 상당 수준의 의지를 발휘한 것은 서울시 참여예산제도가 가지고 있는 중요한 특징 중 하나였다.

▲ 박원순 서울시장. ⓒ프레시안(최형락)

하지만 역설적이게도 위와 같이 서울시 참여예산제도가 정착하는데 핵심적이었던 환경적 요인이 그대로 단점으로 작용하기도 한다.

우선 서울시 참여 예산 규모는 사실상 지역회의를 대체하는 자치구 수준의 참여 예산을 압도한다. 결국 제도의 효능성이라는 측면에서 서울시 참여 예산으로의 집중이 자연스럽다. 이는 자치구 참여예산제도의 형해화를 가져오는 한편, 불가피하게 서울시 참여예산제도가 예산 전반에 대한 관심보다는 개별 참여 예산 사업의 선정에 집중하게 되는 요인이다.

다음으로 다양한 참여 예산의 풀을 보자. 민간의 전문성이 높다는 것은 분명한 장점이지만, 이런 특징은 자칫하면 참여 예산 내의 이중 구조를 만들 개연성도 있다. 즉, 참여예산위원회 내에 일반 시민과 특수화된 시민 간의 간극이다. 실제로 1년차, 2년차 사업을 지켜보면서 각급 회의를 주도하는 위원들은 대부분 압도적인 경험과 전문성을 가지고 있는 위원들이었다.

흥미로운 것은 이런 경험을 바탕으로 위원회를 운영하는 데 우려할 만한 사안들도 발생한다는 점인데, 가장 대표적인 것은 회의 내용의 공개성에 대한 부분이다. 즉, 참여예산위원회가 비공개회의를 개최하는 사례는 당초 참여예산제도가 왜 도입되었는지에 대한 취지 자체를 부정하는 중대한 사건이다. 이와 같은 일부의 사례를 가지고 일반적인 단점으로 부각시킬 수는 없지만 서울이라는 특수성에서 이런 경향이 더욱 빠르게 집중적으로 나타나고 있다는 생각을 지울 수 없다.

변형된 보조 사업으로 전락하기 직전인 참여예산제

결국 이런 조건들은 서울시 참여예산제가 가지고 있는 가장 중요한 특징인 '탄력성'에 의해 조율되었다. 즉, 1년 차에서 불거진 남성 위원들의 회의 독점 문제를 개선하기 위해 남녀위원장제를 제도화하고, 회의 내외에서 불거진 갈등을 조정하기 위해 자체적으로 윤리 규정을 만들었다. 또 예산 전반에 대한 편성 방향과 대규모 투자 사업에 대한 의견 제시를 위해 임의적으로 시작한 온예산위원(서울시 전체 예산을 검토하는 예산위원) 제도는 2년차를 거치면서 상당한 수준으로 제도화되었고, 3년차인 2014년에는 아예 운영 계획을 통해 반영되었으며 4년차인 올해부터는 상반기부터 시행되었다. 참여예산위원회의 자율성을 극대화하기 위해 각 분과의 위원장단으로 운영위원회를 만들어 제도 운영과 관련된 조정을 전담했으며, 참여예산위원회와 담당 행정부서 사이에서 제도 개선의 방향과 운영계획의 구체적인 적용을 위한 협의 기능을 지원협의회가 수행함으로써, 견제와 균형이라는 제도의 유연함이 작동할 수 있었다.

하지만 오히려 지원 기능을 강화하기 위해 참여예산지원센터를 설치하고, 아예 참여예산제도를 전담하는 부서가 신설될 4년차에 이런 균형이 깨졌다. 당장 올해부터 적용된 광역 사업과 지역 사업의 이원화에 대해 제대로 시뮬레이션이 되지 못한 상태에서 지속적으로 시행착오가 발생했다.

무엇보다 주제별 사업 선정이라는 의제 기능 자체가 기존 부서별 정책 사업 수준으로 재편성되면서 새롭고 창조적인 사업이 구조적으로 배제될 수밖에 없는 조건이 되었다. 또 광역 사업이라 하더라도, 그것이 사업 범위의 측면이 아니라 동일한 사업의 다수 자치구 공동 시행이라는 면으로 이해됨에 따라 오히려 자치구 간 짬짜미를 제도화했다. 이를테면, 서울시 '학교 밖 청소년 지원' 사업과 영등포구 등 16개 자치구에 하수관거를 개량하는 사업은 본질적으로 다르다. 하지만 앞의 사업은 '청소년 활동 지원'이라는 사업에 묶어 버림으로써 해당 사업이 가지고 있는 특징이 잘 드러나지 않는 반면, 16개 자치구별 개별 사업의 묶음일 뿐인 '노후 하수관거 개량 사업'은 수많은 직접적인 이해관계자를 만들어냈다. 작년까지만 해도 후자의 사업은 영등포구 하수관거 개량사업과 구로구 하수관거 개량사업이 경쟁관계였으나 하나의 의제사업으로 묶여 버림으로써 오히려 하수관거 사업으로 일치단결이라는 역설적인 결과를 낳은 것이다.

이런 딜레마는 애초 의제별 사업 구성을 제안하면서 참여예산위원회를 '위원회들의 위원회'로 자리매김하고자 했던 애초의 의도를 벗어난 것이다. 각 부서별로 구성되어 있는 정책 거버넌스의 의제 기능을 활용해서, 부서별로 포용하기 어려운 새로운 시범 사업 등을 제안받고 해당 위원회가 참여예산위원회의 각 분과와 공동으로 숙의하는 모델을 제안했었던 취지는 새로운 사업 유형을 적극적으로 개발함으로써 기존의 관성화된 참여예산제안 사업들의 목록을 다양화하자는 것도 있었다. 하지만 여전히 주민 정체성을 자치구로 한정하는 위원 선발 구조와 이를 적극적으로 활용하는 자치구, 그리고 자치구에서는 편성하지 않은 재정사업들이 서울시에 참여예산사업으로 제안되는 모순이 지속적으로 나타났다.

그래서 급기야 서울시 참여예산 사업비 500억 원을 그냥 25개 자치구마다 정액 분배하자는 주장까지 나왔다. 서두에서 언급한 '지방 분권'을 위한 과제로서 자치구청장들이 그 주장을 한 주인공이다. 서울시 참여예산제는 별도의 지역회의를 두지 않고 자치구 참여예산위원회를 지역회의로 갈음한다. 그 때문에 1차연도에 참여예산위원회 조차도 없는 자치구들은 2년차부터 참여예산위원회를 구성할 수밖에 없었다. 그리고 서울시 참여예산위원회에 상정되는 자치구 사업들은 모두 구 참여예산위원회의 심사결과보고서와 함께 제출하도록 했다. 즉, 사업 심사에 자치구 참여예산에 대한 질적 평가도 반영하도록 한 것이다. 이로써 어쨌든 전체 자치구 중 1년에 한두 차례라도 참여예산위원회를 운영하지 않는 곳은 없다. 여전히 동별 지역회의에서는 동장이 적어온 사업목록에서 사업을 선정한다. 자치구 참여예산위원회에서 가장 중요한 것은 구청장의 의지여서 '구청장 참여예산제'라는 냉소가 공존하지만 서울시 참여예산제도가 주민참여를 강화하는 기능을 해왔다.

그런데 이런 과정 자체를 다 생략하고 그냥 자치구로 참여 예산 사업비를 정액으로 배분해주면, 그것을 자치구 참여예산제를 통해서 사용하겠다고 한다. 언뜻 보면 합리적으로 보이지만 이런 구조는 사실상 서울시 참여예산제를 식물화하려는 것에 다름없다. 가장 기본적인 원칙은, 자치구 참여예산제는 어디까지나 구청장의 의지와 직결된다는 사실이다. 즉, 구청장이 자기 구의 참여예산제를 활성화하고자 한다면, 최대한 사업비를 반영하는 것과 동시에 재정수준에 맞는 참여사업들을 발굴해야 한다. 그런데 매번 도로 개선 사업같은 것은 반복적으로 하다 보니 예산 재량의 범위를 넘어서는 것 아닌가. 이런 제도상의 난맥을 광역 정부의 재원을 통해서 해소한다고 그것을 정말 '참여예산제'라고 할 수 있을지 의문이다.

두 번째로는 구청장들이 말하는 지방 분권이 고작 '행정 분권'의 수준에서만 이해되고 있다는 점이다. 구청장의 재량이 커진다고 이를 곧바로 주민자치권이 확대된다고 보기 힘들다. 참여예산제의 핵심은 단체장의 편성권을 분배하는 것이지, 단체장의 권한을 확대하는 것과 일치하지 않는다. 그런 점에서 구청장들은 서울시장이 서울시민들에게 나눠준 편성권을 자신들의 것으로 만들려고 한다.

더 나아질 수 있다는 기대를 꺾어선 안 된다

사실 이런 안에 대해 서울시 시장단 사이에서도 부서 간에도 이견이 있다고 한다. 분명하게 말하지만 참여예산제를 사업비 배분 방식 정도로만 이해하는 수준에서 보면 안 된다. 중요한 것은 참여의 과정이고, 그 결정이 만들어 낸 결과가 참여의 형식과 내용을 바꾸는 연속적인 경험이 지속적으로 서울시민 사이에서 공유되도록 하는 것이다. 즉, 현재 서울시 참여예산제는 현재의 행정과 시민을 정확하게 드러내고 있다고 생각해야 한다. 선진적인 제도라고 해서 도입 자체만으로 제도의 결과를 기대하는 것은 타당하지 않기 때문이다. 그래서 여전히 바뀌어 가고 나아질 수 있다는 참여자들의 기대감을 꺾어서는 안 된다.

하지만 올해 절반을 지내온 서울시 참여 예산은 지난 4년을 통틀어서 가장 큰 변화를 겪고 있음에도 불구하고 역동성을 찾아보기 힘들다. 일차적으로는 제도를 촘촘히 보완하면 문제가 해결되리라 생각한 행정부서의 접근법이 잘못되었다. 또 지원센터 등 지원 기구가 기존의 지원협의회 기능을 효과적으로 대체하지 못함으로써, 지원센터는 집행기구로 지원협의회는 개점휴업 상태에 머물렀다. 이 사이 바뀐 제도를 잘 이해하지 못한 참여예산위원회의 혼란은 가중되었다. 실제로 현장담사에서 분과별 심사로 이어지는 과정에서 불과 3일 만에 수백 건의 사업에 대한 선정절차를 마무리해야 했다. 평가 기준도 의제별 사업 선정의 취지도 제대로 이해할 시간도 없이 자치구에서 보내온 문자와 메일로 점지한 사업들이 대거 선정되었다.

이런 상황에서 들려온 자치구 전액 배분 요구, 그것도 지방 분권이라는 명목으로 구청장들이 요구했다는 소식은 여전히 우리나라의 참여예산제도가 뿌리조차 내리지 못한 상황임을 직감하게 한다. 2011년에 주민 참여 예산의 운용을 의무화한 '지방재정법' 개정은 2008년 경제위기 이후 부실화된 지방 재정의 원인이 지방정부 단체장들의 무리한 재정 사업 때문이라는 진단에 따라 이루어졌다. 즉 우리나라에서 참여예산제가 의무화된 배경에는 단체장에 대한 견제와 감시라는 법적 취지가 있다는 말이다. 사업비 수준도 중요하지만, 정작 참여예산제에 대한 단체장들의 몰이해가 현재 서울시 참여예산제를 가장 위태롭게 하고 있다. 진정 '쿼바디스'라고 되묻지 않을 수 없다.

(김상철 서울시 참여예산지원협의회 회원은 나라살림연구소 연구위원입니다.)