[보고서] 연금개혁 - 기초연금 중심 ‘계층별 다층연금체계’ 구축

 

 

국민연금 재정 진단 · 서구 연금개혁 의의 · 부과방식 전환 등 종합 검토

 

국민연금 대체율 인상은 하위계층에게 효과 적고 후세대 부담은 방치

기초연금 50만원이면 상대빈곤율 32.8%, 하위계층 80만원이면 15.3%로 OECD 수준 접근

노인빈곤의 실질적 개선을 위한 연금개혁안 마련해야

 

 

 

9월 2일, 복지시민단체 <내가만드는복지국가>가 기초연금 중심의 ‘계층별 다층연금체계’를 제안하는 연구보고서 [한국의 연금 진단과 계층별 노후보장]를 발간했다(222쪽). 지난주 경제사회노동위원회 연금특위는 활동을 마무리하면서 국민연금 소득대체율 인상을 ‘다수안’으로 내놓았다.

 

반면 보고서는 ‘국민연금 소득대체율 인상’이 하위계층 노인의 빈곤 개선에 효과가 미미하다고 비판하면서 대안으로 ‘강한 기초보장체제(기초연금+보충기초연금)’를 제시한다. 이 보고서의 발간을 계기로 향후 연금개혁의 방향을 두고 ‘국민연금 소득대체율 인상 vs. 기초보장 강화’ 논쟁이 생산적으로 진행되기를 기대한다.

 

<10대 핵심 내용>

 

1. 국민연금 재정계산의 연금정치적 함의: “2030년대부터 세대간 갈등의 현재화가 우려된다.”

 

제4차 국민연금 재정계산에 따르면 국민연금기금은 2057년에 소진되고 이후 필요보험료율은 지금 9%에서 30%에 육박할 전망. 올해 통계청이 발표한 장래인구특별추계를 적용하면 필요보험료율은 더 높아질 것(현재 재정계산 수정작업 중).

 

연금정치에서 주목할 시점은 국민연금기금이 적자로 돌아서는 2042년. 당시 청년들은 연금적자를 확인하며 가입하기에 국민연금의 지속가능성을 둘러싸고 세대간 갈등이 발생할 개연성 큼. 실제로는 기금적자 예고 이전부터 불안감이 증폭될 수 있기에 2030년대부터 신규가입자 저항 발생할 수 있음.

 

 

2. 국민연금 재정불안정의 두 요인: “수지 불균형과 빠른 저출산고령화. 한국은 두 과제를 모두 방치하 는 예외적인 국가이다.”

 

국민연금은 기여와 급여의 수지불균형이 무척 큼. 가입자의 입장에서 국민연금의 평균 수익비는 2.6배(복지부 공식 발표는 1.8배이나 실제 기대여명 반영해 수급기간 25년을 적용하면 2.6배). 기금수익률로 할인해 보수적으로 계산해도 수익비는 약 2.2배. 이는 국민연금 40% 소득대체율에 부합하는 필요보험료율이 약 20%라는 의미(현재 9% 보험료율의 2.2배). 여기에 빠른 저출산고령화로 미래 노인부양비가 높아지면서 후세대가 부담할 필요보험료율은 더 높아짐. 지금 9%의 보험료율이 30%까지 이르는 이유.

 

서구 나라들은 지난 30년 동안 연금개혁으로 현재 연금지출과 기여의 균형을 달성. 또한 미래 저출산고령화에 따른 지출 증대에 대비해 완충기금을 조성하거나 자동조정장치(인구, 경제 환경 변화시 자동으로 급여 하향 조정)까지 도입하고 있음. 즉, 현재의 재정균형뿐만 아니라 미래 지속가능성까지 대응하고 있음.

 

OECD 국가에서 한국의 국민연금은 현재 수지불균형을 방치하고 미래 인구구조 변화에도 대응하지 않는 예외적인 나라. 현재 가입자의 ‘보험료율/미래 공적연금 대체율’을 보면, 독일 18.7%/38.2%, 스웨덴 18.4%/36.6%, 핀란드 25.2%/56.6%, 한국 9%/39.3%(OECD 2017년 연금보고서).

 

<그림 2-2> 주요 나라의 비례연금 보험료율과 소득대체율 비교 (보험료율은 2016년, 소득대체율은 미래 전망)

 

 

3. 국민연금 소득대체율 인상안의 한계: “하위계층 노인의 인상액 미미하고 향후 재정안정화 논의를 더 어렵게 만든다.”

 

경사노위 연금특위에서 다수안(대체율 45%, 보험료율 12%)으로 제출된 국민연금 소득대체율 인상은 노인빈곤 대응 효과가 미미. 국민연금액은 노동시장의 계층별 격차를 반영하기에 소득대체율이 올라도 하위계층 인상액은 적음(45% 소득대체율에 2~7만원).

 

연금수리적으로 수지균형을 위해선 소득대체율 5%p당 필요보험료율은 약 2.5%p. 다수안이 제시하는 3%p 보험료율 인상은 추가 소득대체율에 필요한 보험료율 수준을 조금 웃돌 뿐이어서 현행 국민연금제도의 재정불균형을 사실상 방치함. 이는 현행 국민연금의 재정불균형을 개선하지 않으면서 보험료율 인상 여력을 소득대체율 인상을 위해 사용해 버리는 것이어서 향후 재정안정화 논의를 더 어렵게 함.

 

 

4. 국민연금의 부과방식 전환이 가능한가?: “2차대전 이후 서구에서 가능했던 일. 소득대체율 인상까지 주장하면 부과방식 전환은 설계조차 어렵다”

 

2차 대전 이후 독일 등은 안정적 인구구조와 높은 경제성장을 배경으로 부과방식 전환. 이후 수지균형의 재정구조를 완성하였고 나아가 자동조정장치 도입을 통해 미래 재정안정화까지 달성. 심지어 일부 국가(스웨덴, 캐나다 등)는 미래 지출 증가에 대비해서 완충기금을 조성하는 부분적립방식으로 가고 있음.

 

반면 한국의 국민연금은 수지불균형으로 인한 재정불안정, 저출산고령화에 따른 노인부양비 증가 등의 문제를 지님. 이러한 상황에서 ‘부과방식 전환’ 주장은, 서구 복지국가의 연금개혁 방향을 정반대로 거슬러 1950-60년 상황의 개편을 주장하는 셈. 논리적으로는, 부과방식 전환의 경로를 모색하려면 국민연금의 급여 수준을 낮추면서 보장성은 다층연금체계에서 보완하는 방식이어야. 즉 국민연금 소득대체율 인상을 주장하면서 부과방식 전환을 제안하는 것은 설득력 없어.

 

 

5. 노후소득보장 목표: “노후의 계층화 시대에는 기존 평균소득자 모형을 넘어 최저보장과 적정보장을 동시에 모색해야 한다”.

 

정부의 연금개혁안은 ‘최저노후생활보장’ 개념을 도입하고 ‘공적연금 100만원’을 제시하지만 이는 평균소득자, 평균가입기간(25년) 기준. 포용국가를 주창하면서도 사실상 하위계층 노인을 공적연금 보장목표에서 배제하고 있음.

 

보고서는 노후의 계층화를 감안하여 최저보장과 적정보장의 이원 목표 설정. 최저보장은 생계급여의 1.5배인 80만원, 적정보장은 150만원(국민연금연구원의 조사결과)으로 제시.

 

 

6. 계층별 다층연금체계: “법정 삼총사(기초연금, 국민연금, 퇴직연금)를 조합해 계층별로 노후소득을 보장한다”.

 

연금마다 계층별 연관성이 다르기에 연금개혁은 ‘계층별 다층연금체계’를 설계해야(기초연금은 하위계층 소득보장에 역할, 국민연금은 중상위계층일수록 효과적, 퇴직연금은 중상위계층에만 적용).

 

국민연금: 소득대체율은 40% 수준을 유지하고 점진적인 보험료율 인상(12%)을 통해 재정불균형 개선.

 

기초보장: 장기적으로 기초연금을 50만원까지 단계적 인상. 중간계층은 국민연금에서 재정 책임이 늘어나지만 기초연금에서 노후보장을 보완. 하위계층 40%에게는 추가로 보충기초연금 30만원을 지급해 최저보장 80만원 달성.

 

퇴직연금: 연금 형태 수령을 유도하는 정책을 펴서 다층연금체계의 한 층으로 정착시켜야.

정리하면, 하위계층은 기초연금과 보충기초연금으로 최저보장 80만원을 확보하고(일부 국민연금 포함 가능), 중간계층은 기초연금, 국민연금, 퇴직연금으로 적정보장(약 150만원)을 도모하며, 상위계층은 국민연금과 퇴직연금으로 노후를 준비.

 

7. 기초연금 인상과 빈곤율 개선 : “기초연금은 노인빈곤 개선에 상당한 효과를 지닌다. 기초연금 80만 원이면 현재 47%인 노인빈곤율을 15%로 낮춘다”.

 

현재 OECD 회원국에서 기초연금을 운영하는 나라는 18개국이며 평균 소득대체율은 19.9%. 한국의 기초연금 30만원을 OECD 기준 소득대체율로 계산하면 6.8%로 1/3 수준. 기초연금을 50만원으로 올리면 대체율은 11.3%로 상향하고, 하위계층에게 추가로 30만원을 지급해 달성하는 80만원은 소득대체율이 18.1%로 국제 평균에 근접.

 

기초연금은 노인빈곤 개선에 상당한 효과 지님. 문재인 정부에서 30만원으로 오르면 절대빈곤율은 24.3%, 상대빈곤율은 42.7%로 전망. 만약 기초연금이 50만원으로 오르면 절대빈곤율은 12.8%, 상대빈곤율은 32.8%로 낮아짐. 여기에 하위계층에게 보충기초연금 30만원을 추가로 지급하면 절대빈곤율은 5.5%, 상대빈곤율은 15.3%까지 내려감. 보고서의 연금개혁안이 완성되면 우리나라 노인빈곤율은 OECD 평균 수준(12.5%)에서 관리된다는 의미. (통계청이 올해부터 소득분배지표의 하나로 발표하는 ‘빈곤갭’의 개선 효과는 더 클 것)

 

 

8. 기초연금 인상과 국민연금 가입 동기: “기초연금이 오를수록 장기 가입의 기초연금 감액 효과 줄 어든다”.

 

기초연금이 30만원 이상으로 오르면 국민연금 장기 가입 동기가 약화되고 사보험시장으로 이동한다고 주장이 존재.

 

현행 기초연금 산정방식은 20만원을 기준으로 설계된 것이어서 기초연금이 오를수록 기초연금 감액 구간은 오히려 줄어듬(기초연금액 결정에서 ‘국민연금 급여액 산식’ 영향). 또한 기초연금이 감액이 국민연금 순혜택보다 커서 불리한 구간이 지금(기초연금 30만원 기준) 일부 존재하지만 기초연금이 오를수록 이 문제도 거의 개선됨.

 

기초연금이 오를수록 기초연금 수급 대상이 되기 위해서 국민연금 가입을 회피할 수 있다는 주장도 제기될 수 있음. 하지만 이는 소득과 재산을 모두 합쳐 따지는 소득인정액 구성을 분석해야하는 주제로서, 하위계층의 경우 국민연금액이 많지 않아 실질적으로 문제가 되지 않을 것이라 판단(만약 필요하다면 소득인정액, 대상 범위 등 보완 모색).

 

한편 국민연금 보험료율이 인상되면 가입자의 국민연금 순혜택이 감소하므로 소득계층별 장기 가입 동기에 변화가 생길 수 있음. 또한 하위계층에게만 지급하는 보충기초연금의 경우, 대상자 선정에서 국민연금 금액이 영향을 미칠 수 있음. 이에 보험료율 인상은 점진적으로 추진하면서 국민연금 가입 기반을 내실화하는 작업을 병행해 가야.

 

 

9. 연금개혁안의 단계적 이행 및 소요재정: “점진적으로 세대별 책임을 늘리면 미래 감당할 수준이다”.

 

연금개혁은 사회적 수용성을 반영하며 단계적으로 진행될 것. 국민연금의 보험료율 인상, 보충기초연금 도입을 위한 여건, 기초연금 재정 조달 등을 감안해 3단계를 제안함.

 

이 때 이 때 기초연금 인상과 보충기초연금 도입을 동시에 추진하기는 어려움. 사회적 논의를 통해 우선 순위를 정하는 게 바람직.

 

 

보고서의 연금개혁안이 완전 시행되면, 2040년에 GDP 10.2%가 필요하고 2060년에는 15.3%까지 이름. (2016년 유럽 나라들이 공적연금에 지출하는 재정 규모가 평균 GDP 12.3%). 

 

2018년 한국의 공적연금 지출은 기초연금 12조원, 국민연금 24조원, 특수직역연금 23조원으로 총 59조원(GDP 3.3%). 현행 제도가 유지되면 연금 총지출은 2040년에 7.7%, 2060년에 11.8% 전망.

 

보고서의 연금개혁안이 현행 제도보다 연금지출이 많으나 단계별 이행경로를 통해 재정 책임을 점진적으로 증가시킨다면 세대별로 수용가능한 수준이라 판단함. 우리나라도 지금부터 낮은 조세부담률을 상향하는 증세를 적극적으로 추진해야.

 

10. 보고서의 의의: “국민연금 중심에서 다층체계로 시야를 확대하고, 평균소득자를 넘어 계층별로 노후보장을 달성하며, 세대간 재정의 형평을 도모한다”

 

보고서의 연금개혁안은 첫째, 기존의 ‘국민연금 중심의 연금 시야’를 ‘다층연금체계’로 확장하고, 둘째, ‘평균소득자’ 기준으로 연금제도를 설계하던 관행을 넘어 ‘계층별’ 노후보장을 달성하며, 셋째, 다층연금체계를 통해 세대간 재정 책임을 분산시킴(기초연금의 재정은 점진적으로 미래 세대에게 의존하고, 국민연금에선 현재 세대의 책임을 늘리며, 퇴직연금은 현재 세대가 미리 조달하는 완전적립 방식).

 

보고서의 연금개혁안이 향후 노후보장성과 재속가능성을 향한 연금개혁 토론에 기여하기를 바람. 이를 위해 시민들에게 명확한 실태 자료를 제공하고, 논점을 드러내는 방식으로 실질적인 사회적 토론이 이루어져야.

 

 

 

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