[이슈페이퍼] 내만복 '전국민 고용보험' 방안

 

 

 

모든 취업자 포괄하는 전국민 고용보험안 제시

 

‘고용 지위’에서 ‘소득’ 기반으로 전면 전환

사각지대 없는 혁신복지체제로 가는 첫 걸음

 

복지시민단체 내가만드는복지국가가 13일 이슈페이퍼 ‘전국민 고용보험 방안’을 발표했다. 이슈페이퍼는 취업자 소득 상실/감소에 대응하는 고용보험 개혁 방안을 담고 있으며 나아가 향후 ‘소득’ 기반으로 한국 복지체제를 혁신하자는 중요한 의의를 가지고 있다.

코로나 재난으로 사회보험 사각지대 문제가 부각되면서 취업자의 소득 상실에 대응하는 ‘전국민 고용보험’ 의제가 등장했다. 대통령은 “모든 취업자가 고용보험 혜택을 받는 전국민 고용보험 시대”를 열겠다고 선언했으며, 지난 7월 고용노동부도 고용보험 적용을 단계적으로 확대해 2025년에 2100만명이 가입하는 전국민 고용보험을 완성하겠다고 제안했다. 이를 위해 고용노동부는 ‘고용보험 사각지대 해소 기획단’을 구성하고 연말에 ‘고용보험 사각지대 해소 로드맵’을 발표할 예정이다.

전국민 고용보험은 한국 복지체제에 중요한 영향을 지니기에 활발한 사회적 토론이 필요한 주제이다. 이에 내가만드는복지국가는 전국민 고용보험의 바람직한 상을 제시하고 관련 논의를 촉진하기 위해 구체적 방안을 제시한다(작성자 남재욱 운영위원, 사회복지학 박사).

 

이슈페이퍼는 전국민 고용보험에서 세 가지 원칙을 제시한다.

첫째, 모든 취업자를 당연적용 대상으로 삼는 ‘전면 확대’ 원칙,

둘째, 이를 위한 핵심 원리로 ‘고용 지위’에서 ‘소득’으로 고용보험 자격 전환,

셋째, 다양한 노무와 자영업자까지 포괄하는 기업과 국가의 재정 기여, 즉 사회보장 계약의 재구성.

 

이러한 원칙에서 제시된 전국민 고용보험의 구체적 방안은 다음과 같다.

□ 가입: ‘모든 일하는 사람’은 고용보험에 당연가입된다. 기존의 법적 적용제외 대상(초단시간 노동자, 가사노동자 등)과 비임금 근로자(특고, 프리랜서, 플랫폼 노동자, 자영업자 등)를 원칙적으로 모두 포괄한다(피고용인이 5인 이상 자영업자만 임의가입).

□ 재원: 재원 조달에 있어서 모든 유형의 가입자가 단일 기여율로 납부하는 것을 원칙으로 한다. 기업은 직접고용 뿐 아니라 특고, 프리랜서, 플랫폼 노동 등 종속적 계약자를 통한 노무수취에 대해서도 기업 몫 보험료를 납부하고, 국가도 일반조세를 통해 고용보험에 기여한다.

□ 급여: 급여는 ‘실업’이 아닌 ‘소득’을 기준으로 지급된다. 이는 소득의 단절(실업) 뿐만 아니라 급격한 감소(부분실업)도 보호한다.

□ 실업부조: 고용보험을 보완하는 실업부조가 자리잡아야 한다. 전국민 고용보험은 고용안전망의 핵심이지만 전부는 아니다. 고용이력의 부족이나 장기실업으로 인해 실업급여를 수급할 수 없는 이들을 위해 실업부조를 통한 보완이 필요하다.

□ 징수관리: 보험료 징수행정은 국세청으로 통합한다. 소득중심 고용보험을 둘러싼 가장 많은 논란이 소득파악 문제이기에 국세청 중심의 통합이 필요하다. 국세청은 홈택스 시스템을 활용한 실시간 소득파악 체계를 구축해야 한다.

 

코로나19라는 위기는 우리나라의 사회안전망을 재점검하는 소중한 기회를 제공했다. 전국민 고용보험은 ‘소득’ 기반으로 복지체제를 전환하는 첫 단추가 될 것이다. 전국민 고용보험을 시작으로 전체 사회보장제도의 혁신이 이루어지길 기대한다.

 

<요 약>

 

후기산업사회 이후 비정규직과 모호한 고용의 증가는 고용관계를 전제로 설계된 전통적 사회보험제도의 사각지대로 이어지고 있다. 특히 우리나라의 경우 고용관계 내 비정규직, 특고·플랫폼 노동과 같은 종속적 계약자, 영세자영업자에 이르는 많은 취업자들이 사회보험 사각지대에 자리하고 있어, 코로나와 같은 경제적 충격으로부터 제대로 보호를 받지 못한다. 전국민 고용보험은 고용관계 유무와 상관없이 모든 일하는 사람을 사회보장의 보호범위로 포괄함으로써 이와 같은 문제를 완화할 수 있다.

 

전국민 고용보험은 다음과 같은 원칙으로 설계되어야 한다. 첫째, 모든 취업자를 당연적용 대상으로 삼는 ‘전면적 확대’ 원칙이다. 인적 종속성과 전속성이 높은 일부 특고부터 단계적으로 확대한다는 방향은 “누가 특고고 누가 프리랜서·자영업자인가?”를 두고 계속 논란을 불러일으킬 것이며, 결과적으로 상당수의 취업자를 포괄하기까지 지나치게 많은 시간이 소요될 것이다. 비록 자영업자의 소득파악 등의 이슈가 있다고 하더라도 전면적 확대를 원칙으로 삼아야 한다.

 

둘째, 모든 취업자를 포괄하기 위해서는 고용보험이 고용 지위와 무관하게 소득을 기반으로 가입 자격이 부여돼야 한다. 즉, 모든 취업자의 근로·사업소득에 보험료를 부과하고, 소득이 급격히 감소되거나 단절될 때 실업급여를 지급하는 방식이다. 이를 위해서는 소득파악 체계의 개선과 부분실업급여 도입 등의 조치가 필요하다.

 

셋째, 사회보장을 매개로 하는 사회적 계약을 재구성해야 한다. 노사가 기여하는 사회보장은 고용계약이 불러오는 노동자의 삶의 불안정을 완화하는 장치였다. 이와 같은 노사의 공동기여는 고용관계가 아닌 다른 방식의 노무계약관계에도 적용될 수 있도록 제도를 조정해야 한다. 또한 모든 취업자의 사회보장으로 확대되는 것을 계기로 국가 역시 기여를 확대해 나가야 한다.

 

이를 위해 내가만드는복지국가는 구체적으로 다음과 같은 ‘전국민 고용보험’ 방안을 제안한다.

 

우선 적용대상은 ‘모든 일하는 사람’의 당연가입을 원칙으로 한다. 기존의 법적 적용제외 대상(초단시간 노동자, 가사노동자 등)과 비임금 근로자(특고, 프리랜서, 플랫폼 노동자, 자영업자 등)를 원칙적으로 모두 포괄한다. 단, 피고용인이 5인 이상 자영업자는 상대적으로 고용주 성격이 강하고 보호의 필요성이 작다는 점을 고려하여 임의가입 대상으로 할 수 있을 것이다.

 

재원 조달에 있어서 모든 유형의 가입자가 단일 기여율로 납부하는 것을 원칙으로 한다. 가입자 유형에 따라 서로 다른 기여율을 설정할 경우 또 다시 취업자의 지위/자격 문제를 둘러싼 논란이 벌어질 것이라는 점과 영세자영업자가 사용자 몫의 보험료까지 부담하는 것이 과도하다는 점을 고려한 것이다. 기여대상 소득에는 근로소득, 사업소득, 그리고 인적용역과 관련된 기타소득이 포함된다. 임금노동자와 달리 자영업자는 소득을 확정하기 위해 매출에서 비용을 제외해야 하는데, 이를 위해 현재 근로장려금에서 사용되는 업종별 조정률을 보완하여 사용할 것을 제안한다. 이를 통해 자영업자 소득의 과소평가 위험을 막고, 필요경비 신고에 들어가는 시간을 단축할 수 있다.

 

기업의 경우 직접고용 뿐 아니라 특고, 프리랜서, 플랫폼 노동 등 종속적 계약자를 통한 노무수취에 대해서도 기업 몫 보험료를 납부한다. 이를 위해 임금노동자의 경우 피용자 보수에 대해, 종속적 계약자의 경우 이들에게 기업이 지불하는 인적용역 대가에 대해 보험료를 납부하는 체계를 마련해야 한다. 기업이 온·오프라인 장소제공을 통해 거래를 매개하는 종속적 계약에 대해서도 원칙적으로 고용보험에 대한 기업의 기여를 제도화하되, 이 경우는 구체적인 사업의 네트워크를 고려할 필요가 있다. 장기적으로는 기업 역시 기업의 소득(이윤 혹은 매출)에 비례하여 기여하도록 함으로써 “누가 사용자로서의 책임이 있는가?”를 찾는데서 나오는 복잡성을 개선하는 방안을 검토할 수 있다.

 

전국민 고용보험에서는 국가도 일반조세를 통해 고용보험에 기여하도록 한다. 일반조세의 기여는 현실적 측면에서 자영업자의 사용자 몫에 대응하는 책임이 요구되며, 고용보험이 전 취업자를 보호함에 따라 저소득층과 비임금 노동자 보호라는 사회복지적 기능이 강화된다는 점에 의해서도 정당화된다.

 

급여 측면에서 전국민 고용보험은 ‘실업’이 아닌 ‘소득’을 보호하는 제도이다. 이는 소득의 단절 뿐 아니라 급격한 감소에 대해 급여를 지급해야 한다는 것을 의미한다. 또한 자발적 실업에 대한 수급제한을 폐지함으로써 비임금근로자 소득감소의 자발성 여부를 둘러싼 소모적 논쟁을 방지하고, 개인의 생애주기 이행과정에서 나타나는 노동투입에 대한 선택을 전국민 고용보험이 뒷받침할 수 있도록 해야 한다. 이에 대한 도덕적 해이에는 엄격한 급여수급조건이 아닌 활성화 정책을 통해 해소해야 한다.

 

전국민 고용보험의 기여-급여 체계는 모든 취업자의 소득을 가능한 신속하게 파악하는 것을 필요로 한다. 이를 위해서는 보험료 징수행정이 국세청으로 이관되어야 한다. 국세청은 – 특히 비임금노동자에 대한 – 가장 많은 소득정보를 파악하고 있으며, 다양한 방식으로 인적용역을 제공받는 기업의 원천징수 내역 등의 정보를 취합할 수 있는 기관이다. 취업자-소득중심 고용보험을 둘러싼 가장 많은 기술적 논란이 소득파악 문제에 있다는 점을 고려할 때 국세청 중심의 징수체계 구축은 필수적이다.

 

[전국민 고용보험 구축방안]

 

이와 같은 전국민 고용보험이 효과적으로 작동하기 위해서는 비임금노동자 소득 파악이 중요하다. 이를 위해서는 국세청 홈택스 시스템을 활용한 실시간 소득파악 체계를 구축해야 한다. ‘실시간’이라고 표현했지만 실제로는 월단위 소득파악 체계를 제도화하는 것으로 사업자의 원천징수 신고, 사업장 제공자의 과세정보 신고, 그리고 자영업자의 매출신고 등을 홈택스 시스템을 통해 월단위로 신고하도록 하는 것이다. 이는 국세청으로 징수업무 이관을 전제로 하며, 이를 위한 통합적 거버넌스를 뒷받침하는 법 개정도 필요하다.

 

전국민 고용보험은 고용안전망의 핵심이지만 전부는 아니다. 전국민 고용보험 도입 이후에도 고용이력의 부족이나 장기실업으로 인해 실업급여를 수급할 수 없는 이들을 위해 실업부조를 통한 보완이 필요하다. 2021년 시행 예정인 국민취업지원제도가 이와 같은 역할을 할 수 있지만, 현재로서는 급여수급 조건이 까다롭고 급여기간과 수준이 낮아 실업자의 실질적 생활보장이 어렵다. 제도의 확대개편을 통해 이를 보완해야 한다. 또한 관대한 실업급여가 복지의존이나 도덕적 해이 문제로 이어지지 않도록, 고용서비스와 직업훈련 등 적극적 노동시장정책을 동반 강화해야 한다.

 

코로나19라는 위기는 우리나라의 사회안전망을 재점검하고 혁신하는 논의를 촉발하는 소중한 기회를 제공했다. 많은 사람들의 고통 속에서 비로소 제기된 이 논의가 일시적인 논란거리로 끝나지 않고, 실질적인 제도 개혁으로 이어지도록 우리 모두가 힘을 모아야 한다. 전국민 고용보험으로의 전환을 시작으로 전체 사회보장제도의 혁신으로 나아가자.

 

-> 첨부: 이슈페이퍼 화일

 

 

이슈페이퍼_소득기반전국민고용보험20200813.pdf

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