[내만복 칼럼] 빈약한, 너무나 빈약한 보유세 증세 방안

[내가 만드는 복지국가] 공정시장가액비율과 실거래가 반영률, 정상화해야

홍순탁 내가 만드는 복지국가 조세재정팀장

재정개혁특별위원회(이하 "재정개혁특위")가 첫 번째 결과물을 내놓았다. 지난주 재정개혁특별위는 네 가지의 종합부동산세 증세 대안을 제시했다. 공정시장가액비율만 조정하는 방안, 세율만 조정하는 방안, 공정시장가액비율과 세율 모두 조정하는 방안, 공정시장가액비율과 세율 모두 조정하되 1주택자의 세율은 조정하지 않는 방안이 그것이다. 

재정개혁특위는 보유세 증세 필요성에 공감했지만, 보유세 중 가장 큰 비중을 차지하는 재산세는 그대로 두고 종합부동산세만 조정하는 방안을 발표했다. 핵심 영역을 건드리지 않고 피하다 보니, 이번 증세방안은 그 규모가 작다는 결정적인 한계를 가지게 되었다. 

전체 보유세수 대비 10% 증가에 그친 개편안  

흔히 보유세라고 부르는 통칭하는 세금에는 재산세와 종합부동산세 이외에도 재산세와 함께 부과되는 지역자원시설세와 지방교육세, 종합부동산세에 부가되는 농어촌특별세가 포함되어 있다. 보유세 납세자는 각각 세금을 구분하여 부담 정도를 따지지 않고 총액을 기준으로 보유세 부담을 판단한다. 재산세는 그대로 두고 종합부동산세만 20% 올린다면, 보유세 납세자 입장에서는 20% 세부담 증가로 인식하지는 않는다.  

납세자의 보유세에 대한 인식이 그러하다면, 정책의 목표도 총 보유세를 기준으로 적절한 목표를 설정하는 것이 타당하다. 2016년의 위의 세금을 모두 합한 규모는 14조 원을 넘는 수준이었다. 14조 원을 기준으로 할 때 재정개혁특위가 제시한 대안은 적절한 규모일까?

공정시장가액비율만 조정할 때의 증세규모는 1949억 원 수준이었고, 공정시장가액비율과 세율을 모두 조정할 때에는 최대 1조2952억 원이 증가될 것으로 예상되었다. 증세방안 중 가장 강력한 방안이 적용되어도 전체 보유세수 증가율이 10%에도 못 미친다. 2015년 담배세율 인상으로 담배세가 1년 만에 50%가 증가한 것과 비교하면, 10%라는 비율은 너무나 낮은 목표치이다. 

시급한 공정시장가액비율과 실거래가 반영률의 정상화  

재정개혁특위의 토론회 자료에서 나왔듯이, 우리나라의 자산소유 불평등은 심각한 수준이다. 2013년 기준으로 상위 1%가 전체 자산의 25%를, 상위 5%가 전체 자산의 50% 차지한다고 하니, 단순히 불평등하다는 수준을 넘어 사회전체의 안정성을 위협하는 상황이라고 할 수 있다.  

심각한 자산소유 불평등 문제를 해결하고, 복지재정 확보를 위해 증세 규모를 늘리려면 보유세 과세표준의 현실화가 급선무이다. 현행 보유세의 핵심적인 문제는 다른 것보다도 세금을 매기는 기준이 불합리하다는 점에 있다. 과세표준 현실화는 공정시장가액비율과 실거래가 반영률로 나누어 볼 수 있다.  

공정시장가액비율이란 공시지가 대비 과세표준의 비율인데, 공시지가 자체가 시장가격과 별도로 세금부과의 기준을 설정한 것이기에, 공정시장가액비율은 이례적인 제도라 볼 수 있다. 

당초, 공정시장가액비율이라는 개념을 도입하여 이를 단계적으로 상향조정하려고 했던 이유는 납세자들이 적응할 시간을 주기 위해서였다. 그런데 공정시장가액비율이 도입된 지는 이미 10년을 훌쩍 넘었다. 도입 당시 설정한 스케쥴에 따르더라도 이미 100%가 적용되어야 했다. 충분한 적응기간은 이미 주어졌던 것이다.  

충분한 시간이 있었으나, 비정상적인 상황이 유지되는 이유는 이명박 정부가 중간에 인위적으로 공정시장가액비율을 묶어버렸기 때문이다. 비정상화와 정상화 차원에서 공정시장가액비율은 최대한 빠른 시간 내에 100%에 도달하도록 목표를 잡아야 한다. 특히, 종합부동산세의 공정시장가액비율만 정상화할 것이 아니라 재산세의 공정시장가액비율도 정상화되도록 정책의 목표를 잡을 필요가 있다.  

실거래가 반영률은 시세 대비 공시지가의 비율을 의미한다. 실거래가 반영률에서는 과세대상별, 지역별, 규모별 균형을 맞추는 작업이 시급하다. 아파트에 비하여 토지나 고가 단독주택의 실거래가 반영률이 낮다는 것은 이제 상식에 속한다. 같은 아파트라도 강남지역의 실거래가 반영률이 상대적으로 낮다는 지적도 이어져왔다. 

실거래가 반영률의 균형을 회복하면서 공시지가가 시세의 80~90% 수준까지 도달하도록 지속적으로 인상시킬 필요가 있다. 이러한 실거래가 반영률의 정상화가 진행되면 보유세 전체의 증세규모가 획기적으로 늘어날 수 있다.  

종합부동산세 개편의 핵심은 토지에 대한 과세 강화 

위에서 다룬 공정시장가액비율과 실거래가 반영률은 재산세와 종합부동산세에 공통적으로 영향을 주는 요소들이다. 추가적으로 종합부동산세의 세율 개편을 한다면, 주택보다 토지에 집중할 필요가 있다. 매번 종합부동산세 강화 논의가 시작되면 주택에 대한 종합부동산세만 집중 논의되고, 그러한 과정에서 종합부동산세 강화 노력이 수포로 돌아가는 경향이 있었다. 

그런데, 전체 종합부동산세 중 주택 관련 종합부동세는 비중은 20% 수준에 그친다. 비중이 낮아 증세규모도 크지 않은 주택 관련 종합부동산세에 발목이 잡혀 논의가 진전되지 못하는 것보다는 80% 달하는 토지 관련 종합부동산세에 집중하는 편이 훨씬 효과적이다. 

토지 관련 종합부동산세는 종합합산토지에 대한 세금과 별도합산토지에 대한 세금으로 구분된다. 이 중 종합합산토지는 실제 이용이 되지 않는 나대지 등이 대표적이다. 토지를 제대로 이용할 계획이나 의도도 없으면서 보유만 하는 토지이므로, 우선적으로 강화해야 할 부분이 종합합산토지에 대한 종합부동산세인 것이다.  

현재 종합합산토지에 대한 시가 대비 실효세율은 0.5% 수준에 그친다. 이렇게 실효세율이 낮은 이유는 참여정부 당시 1.0%~4.0%였던 종합합산토지에 대한 세율을 이명박 정부가 0.75%~2.0%로 대폭 낮추었기 때문이다. 재정개혁특위가 제시한 가장 강력한 방안에서도 이 비율은 1.0%~3.0%까지만 조정하는 것으로 되어 있는데, 참여정부 수준으로 되돌릴 필요가 있다. 단지 시세차익만 노리는 토지 보유에 대해서는 과감한 조치가 필요하기 때문이다. 

종합합산토지에 대한 세율 인상과 함께 별도합산토지에 대한 세율 인상도 필요하다는 주장도 있다. 그런데, 별도합산토지는 기본적으로 건축물의 부속토지이다. 건축물에 실제 쓰이고 있는 토지에 대한 과세를 강화하는 것은 반발이 있을 수 있으므로, 실제 활용되지 않는 부분에 초점을 맞출 필요가 있다.  

현행 지방세법상 건축물 부속토지로 인정되는 기준은 바닥면적에 3~7배(용도지역별 적용비율) 곱하도록 되어 있는데, 이 비율이 필요 이상으로 높다는 문제가 있다. 이 비율만 현실적인 수준으로 축소한다면, 상당한 효과를 낼 수가 있다. 용도지역별 적용비율이 축소되면, 자연스럽게 기존에 별도합산토지로 분류된 토지가 종합합산토지로 바뀌게 된다. 즉, 불필요한 토지 보유를 억제하는 효과와 함께 세수도 확대되는 1석2조의 효과를 거둘 수 있다. 

보유세 과세이연 제도 도입이나 취득세 일부 조정은 필요해

토지에 대한 종합부동산세를 대폭 강화하면서 나머지 사항은 제도의 성공적인 안착을 위해 미세조정만 할 필요가 있다. 주택에 대한 종합부동산세율은 실제 증세효과는 별로 없으면서 이에 대한 소모적인 논란만 발생하는 측면이 있으므로 그대로 두는 것도 고려해야 한다. 재정개혁특위 발표문을 보면, 실제 주택 관련 종합부동산세는 공정시장가액비율만 조정하는 방안과 공정시장가액비율과 세율 모두 조정하는 방안의 차이가 572억 원 수준에 그친다.

이미 시장에서 '똘똘한 1채' 중심으로 자산보유 조정이 이루어지고 있는 점을 감안하면, 1주택자와 다주택자를 구분하는 것도 그리 바람직하지 못하다. 종합부동산세의 고령자세액공제와 장기보유자세액공제나 다주택자 양도세 중과 등으로 이미 1주택자가 상대적으로 혜택을 보고 있으므로 종합부동산세율 마저 복잡하게 만들 필요는 없다. 현재 소득이 없으면서 자산만 보유한 노령층을 위한 보유세 과세이연 제도 등은 미세조정 차원에서 필요한 것으로 보인다. 

부동산 보유세의 대폭 강화가 이루어진다면, 거래세의 일부 조정은 필요할 것이다. 특히, 주택에 대한 취득세율은 전용면적과 주택거래가격에 따라 1.1%에서 3.5%가 적용되는 복잡한 구조로 되어 있다. 더구나, 적용조건이 바뀌면 단계별로 누진과세되는 것이 아니라 높은 비율로 일괄과세되는 불합리한 점도 있다. 주택에 대한 거래세율 일부 인하 또는 단계별 누진과세로 전환 등의 조정이 필요하다.  

최종 확정될 세법개정안은 대폭 강화되어야 

이번 부동산 보유세 개혁방안은 여러 기대를 모았던 것이 비하면 너무 빈약하다. 문재인 정부가 증세에 대해 아직까지도 소극적이라는 비판에서 자유로울 수 없는 결과물이다. 심각한 자산소유 불평등 문제를 해결하고 복지국가를 위한 재정기반을 구축하는 차원에서 부동산 보유세는 대폭 강화되어야 한다.  

정부가 최종 확정할 세법개정안에는 공정시장가액비율과 실거래가 반영률을 시급히 정상화하고, 토지에 대한 종합부동산세를 대폭 강화하는 내용이 담기기를 기대한다.

(홍순탁 내가 만드는 복지국가 조세재정팀장은 공인회계사입니다.)

* 출처 : 프레시안 http://www.pressian.com/news/article.html?no=201801