[내만복 칼럼] 노동자만 희생하는 이상한 구조 조정

[내가 만드는 복지국가] 조선업 구조 조정과 한국의 고용-복지 제도

 

[남재욱 내가만드는복지국가 정책팀장]

 

조선 산업 구조 조정 논의가 뜨겁다. '구조 조정'이라고 하면 1990년대 말 외환 위기를 둘러싸고 나타났던 대량 해고나, 많은 노동자의 죽음을 낳고도 아직 완전히 해결되지 않은 쌍용자동차 문제 등을 떠올리는 우리에게 또 다른 구조 조정 논의는 짙은 우려를 준다.

매번 노동자의 몫으로 떨어지는 구조 조정의 공포

아니나 다를까, 구조 조정 이야기가 시작되자마자 제일 먼저 나오는 이야기는 인력 감축이다. 정부는 고용 지원 대책으로 '특별 고용 지원 업종' 지정을 추진하는 등 인력 감축에 대한 대안을 내놨지만, '구조 조정=정리 해고'라는 등식에서 한 치도 벗어나지 못한 논의들은 많은 사람을 두려움에 떨게 한다. 경영상의 문제로 인한 부실 기업화의 책임이 1차적으로 노동자에게 떨어지는 모양새다.

물론 공적 자금까지 투입하여 재무 구조를 조정해야 하는 상황에서 기존 인력에 대한 어느 정도의 조정은 불가피할 것이다. 그러나 일단 인력부터 잘라내고 보는 방식의 구조 조정은 이중으로 문제를 야기할 수 있다. 하나는 잘려나간 노동자와 그 가족의 생계 문제이고, 다른 하나는 경기 회복 시 숙련 인력을 다시 확보하는 데 대한 어려움 문제다. 만약 단기적인 유동성 위기 후 조선업 경기가 회복된다면, 과도한 인력 감축은 다가오는 경기 회복기에 필요한 역량을 희생시키는 결과가 될 수도 있다.

물론 조선 산업의 미래에 대해서는 전망이 엇갈린다. 한편에서는 2018년이면 수주가 회복될 것이라는 주장이 제시되는가 하면, 다른 한편에서는 조선업의 노동 집약적 특성상 이제 한국에서는 사양화될 수밖에 없다는 관측도 나온다. 어느 쪽 진단이 올바르냐에 따라 적합한 대응책은 다를 것이다.

하지만 이에 대한 면밀한 진단도, 그에 기초하여 인력을 어떻게 조정하고 조정된 인력에 대해 어떻게 생활을 보장할 것인지에 대한 논의도 제대로 이루어지지 않는다. 그저 공적 자금을 투입해 재무 구조를 조정할 테니, 그 혜택을 보려면 인력을 조정하라는 일방적인 방향이 제시되고 있다. 위기의 원인이 노동자에 있지 않건만, 그 책임은 노동자가 그리고 공적 자금의 최종적 재원 마련자인 납세자가 떠맡아야 하는 모순이 또 다시 나타나고 있다.

위기 대응을 위한 고용 정책 패키지

일방적으로 추진된 인력 감축 중심의 구조 조정의 사회적 부작용을 우리는 이미 외환 위기와 쌍용차 사례를 통해 학습한 바 있다. 이를 해소하기 위해서는 한편으로는 인력 감축 최소화를 위한 방안을, 다른 한 편으로는 해고된 노동자의 생계를 지원하고 재취업을 촉진하기 위한 방안을 마련해야 한다.

실제로 많은 선진국은 이러한 상황에 대응하는 노동 시장 정책 프로그램들을 가지고 있으며, 특히 위기 시에는 정책 효과를 극대화할 수 있는 위기 패키지를 운용한다. 예를 들어 최근의 금융 위기 때 독일은 기업이 인력을 해고하지 않고 근로 시간을 단축하면 이로 인한 노동자들의 임금 손실을 지원하는 '조업 단축 지원금'을 확대 적용함으로써 고용을 유지하였다. 이는 위기 이후 독일의 빠른 경제 회생에 중요한 역할을 했다는 평가를 받았다.

또한 상당수의 선진국이 2008년 금융 위기를 전후로 실업 급여의 기간을 연장하고 수급 자격을 완화했으며, 고용 지원을 위한 적극적 노동 시장 정책을 확대함으로써 불리한 노동 시장 환경에서 실업 보호가 제 기능을 하도록 지원한 바 있다.

한국에도 노동자의 고용을 유지하고 실업에 직면했을 때 이들의 생활과 재취업을 지원하기 위한 프로그램이 존재한다. 고용 보험이다. 고용 보험은 실업 급여 사업과 고용 안정 사업 및 직업 능력 개발 사업으로 구성되어 피보험자의 생활 지원, 실직 방지, 그리고 고용 가능성 제고를 위한 프로그램들을 포함한다. 또한 최근의 조선업 구조 조정 논의에서는 선진국의 사례에서처럼 비상시를 대비한 확장적 고용 정책 운영 가능성이 제시되고 있다.

정부는 6월 말 조선업을 '특별 고용 지원 업종'으로 지원할 것을 검토하고, 지난 15일부터 현장 조사를 시작했다. 만약 특별 고용 지원 업종으로 지정될 경우 '고용 유지 지원금'의 수준이 상향조정되고, 해당 업종 실직자에 대한 실업 급여 지급이 90~240일에서 120~270일로 확대되며, 실업 급여 지급 수준도 실직 전 임금의 50%에서 60%로 상향 조정된다고 한다. 또한 심리 상담, 실업 급여, 직업 훈련, 취업 알선, 금융 지원 등의 고용 관련 서비스를 원스톱(one-stop)으로 제공하기 위한 인프라 설치도 추진될 것으로 알려졌다.

이렇게 보면 정부는 적어도 고용 정책 측면에서 조선업 구조 조정에 대해 나름대로 대응하고 있는 것으로 보인다. 그런데 어찌된 셈인지 노동계의 반응은 부정적이다. 특별 고용 지원 업종 지정 정도로 대규모 실업에 대응할 수 없다는 것이다. 왜 이런 반응이 나오는 것일까? 단지 노동계의 '떼쓰기'인가?

 

ⓒ현대중공업 사내하청지회

조선업의 왜곡된 고용 구조

정부의 구조 조정에 대한 고용 관련 대응이 적절한지를 확인하기 위해서는 먼저 조선 산업의 고용 구조를 살펴볼 필요가 있다. 조선 산업의 직영 정규직과 하청 사이에 큰 격차가 있기 때문이다.

조선업의 고용은 조선사들의 직영 정규직(원청)과 흔히 '본공'으로 불리는 1차 하청 업체 고용 근로자, 그리고 '물량팀'으로 불리는 2~3차 하청 업체 근로자로 구분되는 다단계 원하청 구조를 가지고 있다. 2014년 기준으로 조선 부문 노동자 수는 약 20만5000명에 이르는데, 이 가운데 13만5000명가량이 하청 근로자다. 2000년의 조선업 노동자 수(약 8만 명 중 하청 2만6000명)와 비교하면, 직영 노동자가 약 1만7000명 증가하는 동안 하청 노동자는 11만 명 증가했다. 현대자동차 판결을 계기로 사내 하청의 불법 파견 가능성에 대한 사회적 논의가 높아지는 시기에 조선업의 사내 하청은 급속도로 늘어났다.

이와 같은 원하청 구조는 중후장대 산업으로 숙련 노동력에 대한 의존도가 높지만, 동시에 경기 민감성이 높은 조선업의 기본적인 딜레마를 반영한 것이기도 하다. 그러나 2000년도에만 해도 전체 인원 중 하청 비중이 30%대에 불과했다는 것은 하청 중심의 성장이 꼭 불가피한 선택은 아니었음을 의미한다. 특히 이들 대부분이 원래의 조선업보다는 고유가 분위기를 타고 떠올랐던 해양 플랜트에 투입됐다는 점, 그리고 지금 해양 플랜트 사업에서 나타난 어려움이 조선업 위기의 큰 축이 되었다는 점은 이와 같은 고용 구조가 과연 적합한지 의심하게 한다.

하청 노동자에 대한 '소리 없는 구조 조정'

조선업에서 사내 하청은 고용 유연성의 담보 수단이면서, 원청 정규직 중심으로 형성된 노동조합과의 충돌을 피해 저임금으로 인력을 사용하는 방법이다. 또한 이는 '위험의 외주화'라는 말에서 나타나는 것처럼 가장 위험한 작업을 처리하는 방법이기도 하다.

이러한 고용 특성은 '소리 없는 구조 조정'을 가능하게 한다. 단기간으로 계약되는 물량팀은 재계약이 없으면 그냥 퇴출되며, 하청 업체가 하루아침에 폐업해 체불 임금을 받기도 곤란한 경우가 많다. 조선업 구조 조정이 핵심 이슈로 떠오른 것은 4.13 총선 이후지만, 이들 하청 노동자에 대한 구조 조정은 이미 2014년부터 진행되고 있는데 이미 1만 5000~2만 5000개의 일자리가 사라졌다고 한다. 하지만 과도하게 유연한 고용 계약과 노동조합조차 없는 이들의 특성상 최근까지 이슈조차 되지 못했다.

조선업 하청 노동자들은 가장 손쉽게, 가장 먼저 구조 조정되지만 실직 후에 별다른 보호를 받지 못한다. 민주노총 경남본부가 2014년 실태 조사한 바에 따르면 조선업 노동자들 중 원청 정규직 노동자는 거의 100% 고용 보험에 가입했지만, 1차 하청 노동자는 약 83%, 재하청 노동자는 약 55%만이 고용 보험에 가입했다. 특히 재하청 노동자의 경우 이미 2014년부터 구조 조정이 이루어지고 일자리가 사라졌음을 감안하면, 지금 시점에는 실업 급여를 수급했다면 수급기간이 종료됐거나, 피보험 단위기간(18개월간 180일 이상 고용 보험 가입) 조건을 충족하지 못할 가능성도 크다.

정부의 특별 고용 지원 업종 지정조차 허무하게 들릴 수밖에 없는 원인은 여기에 있다. 기본적으로 정부의 대책은 기존 고용 보험 제도가 제공하는 혜택을 확대하는 것이다. 하지만 조선업 노동자, 특히 그 중에서도 구조 조정에 가장 취약할 수밖에 없는 하청 노동자들은 고용 보험의 사각지대에 있다. 고용 보험을 기반으로 한 대책이 이들에게 적용되기 어렵다.

물론 정부에서도 이 같은 한계를 인식하고 '피보험 자격 확인 청구'를 통해 미가입 노동자도 지원할 수 있다고 한다. 고용 보험 피보험 자격 확인 청구란, 고용 보험이 적용되는 사업장에서 일했음에도 불구하고 사용자가 피보험 자격 신고를 하지 않아 고용 보험에 가입하지 못한 노동자가 자신의 피보험자 자격을 확인 청구하여 자격이 확인될 경우 피보험 자격을 인정하는 제도이다.

여기에도 문제는 있다. 첫째, 기존에 이 제도가 잘 활용되지 않았던 것은 이 제도에 대한 일반 노동자들의 인지도가 극히 낮았기 때문인데, 이는 단기간에 해결되기 어렵다. 둘째, 이미 사용자가 폐업을 하고 사라진 경우 피보험 자격을 확인하기가 극도로 어렵다. 특히 물량팀의 경우 이런 경우가 흔한데, 피보험 자격 확인은커녕 임금이나 퇴직금에 대한 체당금을 받기로 어려운 경우가 많다. 셋째, 피보험 자격이 확인되더라도 기본적으로 기존 고용 보험의 자격 조건에 준하기 때문에 기존 고용 보험 제도의 한계로 인한 사각지대는 상존한다.

고용 보험 중심 지원의 한계

조선 산업의 왜곡된 원하청 구조와 맞물려, 한국의 고용 관련 지원의 핵심인 고용 보험의 한계는 조선 산업에서 나타날 수 있는 대규모 실업에 대한 대응의 한계를 더욱 심각하게 만든다.

고용 보험 제도는 기본적으로 사회 보험 방식의 제도다. 가입자의 기여(보험료 납부) 혹은 고용(근로 이력)에 따라 수급권이 주어진다. 구체적으로 고용 보험의 실업 급여는 1인 이상 기업의 피용자이면서 최근 18개월간 180일 이상 고용된 경우 지급된다. 즉, 영세 자영자나 고용 이력이 없는 사람, 혹은 고용 이력이 매우 짧은 사람의 경우 급여가 지급되지 않는다.

국제적으로 비교해보면 수급권 조건으로 18개월간 180일은 관대한 편이다. 그런데도 실질적 사각지대가 임금 근로자의 3분의 1을 넘는 것은 한국의 왜곡된 노동 시장에 기인한 바 크다. '물량팀'처럼 극도로 영세하고 단속적인 근로를 제공하는 일자리가 많고, 이 중 많은 수가 법적 적용 대상임에도 실제로는 가입하지 않고 있다.

게다가 한국의 고용 보험 실업 급여는 수급 기간이 짧고 급여 수준도 낮다. 만약 조선 산업이 특별 고용 지원 업종으로 지정된다면 실업 급여 최대 수급 기간이 240일에서 270일로 늘어나지만, 270일도 국제적인 기준에서는 턱없이 짧은 수준이다. 정상적인 노동 시장 상황에서 나타나는 마찰적 실업이라면 몰라도, 조선 산업의 경우처럼 구조적 실업에 대응하기는 어렵다.

소득 대체율을 50%에서 60%로 조정하는 것은 더욱 무의미한데, 현재 한국의 실업 급여는 상한액(일 4만3000원)이 최저 임금의 90%인 하한액(일 4만3416원, 8시간 기준)보다 낮아서 실질적으로 정액 급여가 됐기 때문이다. 따라서 특별 고용 지원 업종 지정 하에서 지급되는 실업 급여를 운 좋게 받하더라도 실업 기간 동안의 생활을 '보장'하기는 어렵다.

만약 한국에 기여나 근로가 아닌 보편적 선별주의(universal selectivism)의 원칙에 따라 '시민권'과 '필요'만을 기준으로 지급되는 실업 급여가 있었다면 상황은 달랐을 것이다. 흔히 실업 부조라고 불리는 제도가 이런 예인데, 적지 않은 선진국들에서 기여에 기초하는 실업 보험의 한계를 보완하기 위해 운영된다. 물론 이 경우에도 급여의 수준 문제는 남겠지만, 적어도 이런 저런 고용 형태로 인해 고용 보험에 접근하기 어려운 이들에게 최소한의 사회 안전망을 제공할 수는 있었을 것이다. 또한 급여 수급 기간의 문제도 많은 국가에서 실업 부조를 무제한 또는 기간이 한정된 경우 갱신이 가능하도록 하고 있음을 고려할 때 상당부분 해결할 수 있다.

고용 보험 틀을 넘는 대책 필요

한국이 고용 보험이라는 기존의 제도를 근간으로 하여 이를 확장적으로 적용하는 특별 고용 지원 업종 제도의 적용을 검토하고 있는 것처럼, 지난 금융 위기 시 선진국들도 기존의 제도를 기반으로 하여 확장적 위기 패키지를 운영했다. 그러나 한국이 이들과 다른 점은, 기존의 사회 보장 제도의 배제적 성격과 왜곡된 노동 시장 구조로 인해 정작 지원을 필요로 하는 이들의 상당수가 지원 밖에 있으며, 기존 제도의 확장적 적용에도 불구하고 이들을 포괄할 수 있을지 미지수라는 것이다.

기본적으로 현재 추진되는 구조 조정 방식의 가장 큰 문제는 정부와 채권단이 주도하는 일방적인 인원 감축 중심의 구조 조정이라는 점이다. 따라서 구조 조정 전체를 볼 때는 노동자를 포함하는 관련 당사자들이 위기의 원인과 구조 조정의 방향, 그리고 이를 통한 향후의 전망을 공유하고 주요 의사 결정에 합의하는 사회적 과정을 거치는 것이 중요하다.

 

ⓒ청와대

고용과 실업에 대한 지원으로 한정해서 보면, 우선 최대한 고용을 유지하면서 구조 조정을 수행하는 것이 중요하다. 일단 고용 관계가 해지됐을 때 그들을 지원할 방법이 부족한 상황에서 해고를 전제로 한 구조 조정은 그 부정적 파급 효과가 매우 크다. 그러나 설사 이런 방향에서 구조 조정을 추진한다고 할지라도 상당한 수의 실직자 양산은 불가피할 것이며, 그 대부분이 하청 노동자에서 나타날 것이다. 따라서 실직자에 대한 지원은 노동 시장 약자인 이들을 염두에 두고 진행되어야 한다. 그렇게 본다면 기존 고용 보험 제도의 엄격성을 다소간 완화하는 방식으로는 부족하다. 실직자에 대한 생활 지원이나 고용 관련 서비스가 모두 고용 보험 가입 여부에 의존하지 않는 방식으로 이루어져야 효과를 발휘할 수 있을 것이다.

한국의 고용-복지 제도 재검토해야

장기적으로는 조선업 구조 조정 과정에서 나타난 한국의 고용-복지 제도의 한계를 보완하기 위한 방안을 마련해야 한다. 우선 고용 차원에서는 불법 파견 가능성도 있는 원하청 공동 작업으로 이루어지는 핵심 공정에서의 사내 하청 사용, 그리고 중대 재해 발생 가능성이 높은 위험 공정에서의 사내 하청 사용을 재검토해야 한다. 전자는 파견법상 불법 요인이 있고 핵심 기술을 다룬다는 점에서 원청으로서도 중요한 영역이라는 점, 후자는 사내 하청을 통한 안전 관리에 한계가 있다는 점을 고려해야 한다.

또한 불가피하게 비정규직 혹은 하청을 활용하는 경우에도 원청과 하청, 정규직과 비정규직에 대한 임금, 근로조건, 사회 보장에서의 격차를 최소화해야 한다. 이와 같은 기본적인 원칙고용 유연성이 꼭 필요하지 않은 영역에서의 비정규직 최소화와 비정규직 사용 시의 동등 조건 보장-은 조선 산업을 넘어 한국 노동 시장 전반의 원칙으로 자리 잡아야 한다.

사회 보장의 차원에서는 비정규직을 중심으로 한 노동 시장의 과잉 유연화가 진행된 한국의 노동 시장 상황을 고려하여, 기여나 고용에 기초한 사회 보험 제도를 보완할 제도들을 강화해야 한다. 기본적으로 시민권(citizenship)에 기초하여 수급권을 보장하되, 상황에 따라 필요(needs)를 고려하여 급여를 지급하는 기초 연금이나 실업 부조와 같은 제도들이 그 예이다.

다만 이를 기존의 사회 보험 제도와 어떻게 조화시킬지는 충분한 사회적 논의가 필요하다. 특히 실업 부조와 같이 필요를 고려하는 제도의 확대는 사회의 전반적인 이중화(dualization)로 이어질 수 있기 때문이다. 따라서 두루누리 사회 보험료 지원과 같은 제도를 강화하여 기존의 사회 보험을 가능한 한 포괄적으로 적용하려는 노력을 병행해야 한다. 또한 실업 관련 제도 영역에서는 수급자의 '일할 권리'를 보장할 수 있는 적극적 노동 시장 정책에 대한 투자가 부조 방식의 사회 보장 제도로 인한 이중화 문제를 완화할 수 있는 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.